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Diritto Tributario
Decreto legge Fisco-Lavoro

Approvato l’emendamento sulla «non impugnabilità dell’estratto di ruolo» nel decreto legge fisco-lavoro (Dl 146/2021) a meno che non sia dimostrato il pregiudizio derivante dall’attività di riscossione.

 

Quando il contribuente si rivolge all’Agenzia delle Entrate Riscossione per conoscere la propria situazione debitoria (presenza e consistenza di eventuali debiti) gli viene rilasciato il documento denominato “estratto di ruolo”.

Esso riporta tutti i dati indispensabili necessari per individuare la data d’ iscrizione a ruolo del debito, ovvero il numero della cartella di pagamento notificata, l’Ente creditore, l’importodovuto, la descrizione del tributo, il codice e l’anno di riferimento del tributo. 

Una volta sottoscritto, l’estratto di ruolo è il titolo esecutivo che giustifica l’invio delle cartelle (art. 12 e 25 D.p.r. n. 602/1973).

Orbene, in caso di mancata notifica delle cartelle di pagamento, il contribuente - per difendersi dalla pretesa del Fisco (prima dell’entrata in vigore del Decreto Fisco – Lavoro) -, aveva due possibilità:

• attendere l’atto successivo alla cartella (intimazione, preavviso di ipoteca, pignoramento) e impugnare tale atto contestando anche le pretese della cartella non notificata (art. 19, co. 3, D.Lgs. n. 546/1992);

• andare all’Agenzia delle Entrate – Riscossone a ritirare l’estratto di ruolo ed impugnare questo chiedendo la cancellazione dei debiti riportati nelle cartelle non notificate (è proprio la Corte di Cassazione a sancire questo principio: “se la cartella non è stata validamente notificata è ammissibile l’impugnazione del ruolo e della cartella esattoriale”).

Ora, con la definitiva conversione in legge del Decreto Fisco-lavoro (DL 146/2021) viene introdotta una modificaall’art. 12 del DPR n. 602/73, e specificamente la non impugnabilità da parte del contribuente dell’estratto di ruolo e della cartella che si assume invalidamente notificata, con l’eccezione di specifici casi in cui il contribuente dimostri di avere uno degli interessi riportati nell’emendamento.

Ed infatti, Il ruolo e la cartella di pagamento, che si assume invalidamente notificata, sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dalla iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o, infine, per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Il Direttore dell’Agenzia delle Entrate, Avvocato Ernesto Maria Ruffini, in occasione delle riunioni della Commissione Interministeriale MEF – Giustizia per la riforma della giustizia tributaria, proprio sulla inoppugnabilità dell’estratto di ruoloebbe testualmente a dichiarare: “Nella proposta, si prevede l’inammissibilità dell’impugnazione degli estratti di ruolo, fermo restando il riconoscimento dell’impugnabilità della cartella di pagamento ad esso relativa, se non validamente notificata dall’Agente della riscossione, unitamente al primo atto successivo notificato dallo stesso Agente.

L’intervento si rende necessario per l’enorme proliferazione, negli ultimi anni, di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo.

Infatti, dopo l’emanazione della sentenza della Suprema Corte a Sezioni Unite, n. 19704/2015, con la quale è  stata  ritenuta  «ammissibile  l’impugnazione  della  cartella  (e/o  del  ruolo)  che  non  sia  stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario…»,  si  è  assistito  ad  un  aumento  esponenziale delle cause radicate innanzi alle Commissioni Tributarie, ai Giudici di Pace e, più in generale, alla Magistratura  ordinaria  per  far  valere,  spesso  pretestuosamente,  ogni  sorta  d’eccezione  avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l’Agente della riscossione si fosse  attivato in alcun modo per il recupero delle pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui vi avesse rinunciato, anche nell’esercizio dell’autotutela.

In tale contesto, è bene osservare che circa il 40 % delle cause contro l’Agente della riscossione consegue all’impugnazione di estratti di ruolo – relativi a crediti affidati all’Agente della riscossione fin dall’anno 2000, riportati in oltre 137 milioni di cartelle di pagamento – e determina ingenti costi gestionali ed amministrativi per il presidio dei relativi contenziosi.

Infatti, nel solo anno 2020 – anno contraddistinto dalla pressoché totale inerzia dell’Agente della riscossione a causa della sospensione delle attività, derivante dalla situazione sanitaria emergenziale – il 40,6 % dei ricorsi in ingresso (ossia circa 55.000 ricorsi su circa 135.000 complessivamente introdotti), trae origine dall’impugnazione di estratti di ruolo.

Pertanto, considerata la natura dell’estratto di ruolo – che non costituisce un atto di riscossione e non contiene, per sua natura, nessuna pretesa esattiva, né impositiva e non ha una natura direttamente lesiva della sfera patrimoniale del debitore – si propone la sua non impugnabilità, garantendo comunque i diritti dei debitori che potranno impugnare il primo atto di riscossione ad essi notificato.

Ne deriveranno sia il decongestionamento degli uffici dell’Agente della riscossione e degli organi giudiziari chiamati a decidere, con un’evidente riduzione dei relativi costi e loro maggiore efficienza”.

Una decisione che l’associazione Codici giudica grave, con riferimento in particolare all’emendamento che introduce la non impugnabilità dell’estratto di ruolo. “Con questo emendamento – dichiara Ivano Giacomelli, Segretario Nazionale di Codici – viene colpito il diritto fondamentale alla difesa del cittadino. Per cercare di snellire l’attività amministrativa e di riscossione, di fatto si limitano gli strumenti di tutela dei contribuenti e questo non è accettabile, senza ignorare il profilo di incostituzionalità.

La possibilità di impugnare in maniera diretta il ruolo e la cartella di pagamento viene circoscritta a casi specifici, quando invece si dovrebbe andare incontro alle esigenze dei cittadini. Non è questa la strada per migliorare il rapporto tra fisco e contribuente. Un rapporto che andrebbe riequilibrato, cosa che certamente non fa questo emendamento, che impedisce di fatto al contribuente di adire il giudice tributario per l’impugnazione dei ruoli di cui è venuto a conoscenza tramite il rilascio dell’estratto di ruolo da parte dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione, assottigliando in maniera importante la presentazione del ricorso esattoriale”.

Di fatto viene impedito al contribuente, che ad esempio lamenta la mancata oppure errata notifica pregressa di una cartella di pagamento, di rivolgersi al giudice tributario per l’impugnazione dei ruoli di cui è venuto a conoscenza, salvo rari casi. È una norma che lede fortemente e gravemente il diritto di difesa dei cittadini, che invece andrebbero tutelati maggiormente, basti pensare all’annoso problema delle cartelle pazze, che ogni anno vengono contestate e spesso annullate per irregolarità”.

Giuseppina Giofrè 2021-12-17

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